开启碳排放权市场交易法治新局面

2024年2月4日，国务院公布了《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）。作为我国应对气候变化领域的第一部专门法规，《条例》重点就明确体制机制、规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等方面作出规定，首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度，对我国实现双碳目标和推动全社会绿色低碳转型具有重要意义。

2月26日，国务院新闻办举行国务院政策例行吹风会，生态环境部副部长赵英民、司法部立法四局局长张要波介绍《条例》有关情况并回应社会关切。

将高排放行业尽早纳入碳市场

赵英民介绍，我国的碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等八大重点行业，占二氧化碳排放总量的75%左右。这些重点行业工业化程度高，有一定的人才、技术、管理基础，更容易实现对碳排放的量化控制管理，影响含碳产品和服务的价格。

目前，全国碳排放权交易市场纳入了发电行业，排放量大约是51亿吨，占全国二氧化碳排放总量的40%以上。“将高排放行业尽早纳入全国碳排放权交易市场，充分发挥市场在碳排放资源配置中的决定作用，可以使全社会的降碳成本实现最优、最小化，从而助力实现双碳目标，推动绿色低碳转型和美丽中国建设。”赵英民指出。

根据《条例》，扩围工作将把握好节奏力度，科学合理确定不同行业的纳入时间，分阶段、有步骤地积极推动碳排放权交易市场覆盖碳排放重点行业，从而构建更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。

为推动碳市场建设提供法律支撑

除了扩大行业覆盖范围，《条例》还明确了进一步推动碳市场建设的其他工作。

《条例》明确，配额分配根据国家有关要求，逐步推行免费分配和有偿分配相结合的方式。“适时引入有偿分配，并逐步提升其比例，有利于控制碳排放总量，使碳价更真实地反映碳减排成本，更好地发挥市场作用，提升我国碳市场在国际碳定价中的话语权。”赵英民指出。

针对有效调控手段不足、市场稳定机制不完善等现状，《条例》将全国碳市场调节需要作为重要考虑因素，制定碳排放配额总量和分配方案，平衡市场供需，防止碳价格失控等市场风险，为保障碳市场健康平稳有序运行提供法律保障。

《条例》还对丰富交易主体和产品作出规定。目前，全国碳市场只将二氧化碳一种温室气体纳入管控，行业范围仅仅是发电行业，交易产品也只是碳排放配额现货。为此，《条例》规定，碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，由国务院生态环境主管部门会同有关部门，根据国家温室气体排放控制的目标研究提出，报国务院批准后实施。碳排放权交易产品包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品。

“下一步，我们将在有效防范风险的前提下，优化配额分配方式，逐步扩大行业覆盖范围，不断丰富交易品种、交易主体、交易方式，激发市场活力，充分发挥市场机制在碳减排资源配置中的决定性作用。”赵英民表示。

切实守住数据质量生命线

数据质量是碳市场的生命线。为确保数据质量，《条例》在打击碳排放数据造假、遏制虚报瞒报碳排放数据等行为方面，真正长出了“牙齿”。对此，赵英民用“严控、严查、严罚”六个字来概括。

严控主要体现在：明确相关机构和人员的禁止事项和处罚措施，通过配套制度规范，持续压减数据造假空间；通过建设完善全国碳市场管理平台，利用区块链、数字化技术手段，保证数据无法被篡改；通过年度核查加日常监管的工作模式，持续强化数据质量审核。

严查主要体现在：通过全国碳市场管理平台大数据筛查异常数据，通过投诉举报发现问题线索，在此基础上进行现场检查核实，对发现的问题线索和疑点不查清绝不放过，问题整改不到位绝不放过。

严罚主要体现在：明确各相关部门的监管职责，对碳排放数据弄虚作假“零容忍”，严惩重罚，公开曝光违法违规行为。

根据《条例》，接受委托编制年度排放报告以及对报告进行技术审核的技术服务机构，如有篡改、伪造数据资料等弄虚作假行为，首先是没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足20万元的，要处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，禁止从事相关业务。对于直接负责的主管人员和直接责任人员，处2万元以上20万元以下罚款，5年内禁止从事相关业务。“就是坚持双罚制，既对机构处罚，又对相关责任人员个人进行处罚。”张要波表示。

两个碳市场既有区别又互为补充

2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场启动。它与全国碳排放交易权市场有什么关系？

赵英民解释，全国温室气体自愿减排交易市场是继全国碳排放权交易市场之后，我国推出的又一个助力实现双碳目标的重要政策工具，两者都是通过市场机制控制和减少温室气体排放，既有区别、独立运行，又有联系、互为补充，共同构成我国的碳市场体系。“通俗来说，碳排放权交易市场是强制性的，自愿减排交易市场是自愿性的。”

目前，碳排放权交易市场的参与主体主要是具有控制温室气体排放法律义务的排放企业，即《条例》中说的重点排放单位，由政府向这些企业分配碳排放配额，并规定企业清缴与其实际排放等量的配额。清缴完后，配额盈余的企业可以在市场上通过交易出售获益；配额不足的企业需要从市场购买，从而实现激励先进、约束落后的政策导向，降低整个行业乃至全社会的降碳成本。而自愿减排交易市场的目的，则是鼓励各类主体自主自愿地采取额外的温室气体减排行动，产生的减排效果经过科学方法量化核证后，通过市场出售获取相应的减排贡献收益。“总的来说，自愿减排交易市场可以动员更广泛的行业企业，自主自愿开展温室气体减排行动，并创造巨大的绿色市场机遇，带动全社会共同参与绿色低碳发展。”赵英民概括。

《条例》规定，纳入全国碳排放权交易市场的企业可以购买经核证的温室气体减排量，用于清缴其碳排放配额。通过配额清缴抵销机制，两个碳市场实现了互联互通。“强制碳市场和自愿碳市场衔接，将更好地形成政策合力，进一步激发绿色低碳创新动力，引导社会各方共同参与减碳，推动落实国家双碳目标。”赵英民指出。