评审专家话说政府采购制度二十年实践

正如法律将促进廉政建设作为政府采购法制建设的目标之一，政府采购活动一向成为社会关注的一个焦点。评审专家，是政府采购制度施行中一个特别的群体，担负着对采购项目（履约方案）的评审工作。多年来，评审工作也饱受争议，有制度建设上的认知滞后，有相关利益方博弈的驱使，也有专家履职中的桎梏。法律赋予评审专家秉持客观、公正……的履职评价原则，以满足政府采购实现公平竞争的追求。经过时间的历练，法律赋予的评价原则、多大程度上深入评审专家的价值理念而形成一种自觉的素养，通过以下数个问题的问答，可以窥一斑而见全豹。

正值《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）修订，包括与《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）的协调统一要求推进之举，那么、对于社会各方关注者，评审专家对当下政府采购制度及施行的看法，也不失为一个了解、探索政府采购制度的独特视窗。

问题一：《政府采购法》颁布施行以来、有哪些可喜的变化？

回答：从《政府采购法》颁布施行以来，政府采购体量每年都在不断增加，2002年的政府采购体量为1009亿元，而2021年政府采购体量达到3.64万亿元。全国数十万评审专家履职采购项目评审活动，为我国政府采购活动采购项目实现、贡献了不可或缺的力量。

政府采购活动，不仅仅是一种单纯的市场交易行为，还有其政策功能，如有助于实现国家和社会的经济和政策发展目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等；政府采购活动也是经济社会管理者、同时以参与者身份进入交易市场参与交易的特有形式；这种特有交易对经济社会的秩序、社会文明程度起到示范引领的不可或缺的作用。因此，其制度规则（笼子）的建设与施行尤为重要，这不仅影响到依法采购、公平竞争；而且其影响会涉及到国家、社会治理能力及现代化文明的程度。这一点，从《政府采购法》立法的重要目的之一——促进廉政建设，就可见一斑。

在推进全面依法治国国策的当下，法制的建设不断促进政府采购活动的依法合规；同时、政府采购活动的开展也反过来对不断完善法制建设提出新的要求。这不仅涉及到原有工程、货物及服务三类采购项目分类的领域中，二十年来、还因社科人文体系的不断丰富发展，采购人采购项目需求越来越个性化的体现延伸；另外，这些年来军队项目需求采购加入到对评审专家参与评审的需求中来。

从经济发达国家的政府采购活动发展与体量来看，我国政府采购仍有极大的上升空间。政府采购从2002年到2021年，体量占GDP的比重由不足1%提高到3.2%。而经济发达国家的政府采购体量占GDP达15%以上。这个潜在的上升空间，对于推动国民经济发展、实现政府采购的政策功能会起到积极的促进作用。当然，也应该冷静的意识到，若制度建设上出现反复或滞后，不排除依法采购、公平竞争这一政府采购活动的灵魂面临到越来越大的风险和挑战。

得益于政府采购领域内有识之士的敬业奉献和潜心研究。二十年来，数十万评审专家通过政府采购项目评审履职实践，奠定了政府采购项目采购实现及实现政策功能的目标基础，部份评审专家通过边实践边学习锻造为经济社会中的评价类专业人才，在采购项目评审中起到了骨干或核心的作用。不可否定，评审专家中这些脱颖而出的评价类专业人才，是政府采购制度施行乃至当代中国经济社会的一份宝贵财富。

问题二：2023年，社会疫情控制初见成效、国民经济开始有序恢复，会有哪些期待？

回答：2023年，是全面贯彻中共二十大精神的开局之年，在上年度二次政府采购法修订征求意见之后，《政府采购法》面临全面的修订。业界都希望《政府采购法》顺利完成修订。

法律将评审专家界定为政府采购的相关人而非当事人，从赋予的采购项目评审原则“客观”、“公正”……来看，评审专家应是独立于采购人、（投标）供应商之外的第三方。参与评审活动，即是接受制度的委托，客观、公正、公平的开展采购项目评审。这里之所以强调“公平”，反映了评审评价活动制度的本质特征，即采购项目评审评价中应公平的对待所有参与投标的供应商，应摒弃那种以经营规模大小、品牌知名度高低等来区别供应商的习惯性思维；评审评价活动中始终用一把“尺度”面对所有供应商，不能厚此薄彼。可以看出，“公平”也从一定层面对“客观”、“公正”起到了互为支撑的作用。所以，“公平”应是专家评审活动中应秉持的评价原则，这也与评价科学的机理达到了契合。要实现对采购项目这样的评审评价原则，确立评审专家为一独立的第三方是一种科学的制度机制，是达到政府采购公平竞争、乃至促进廉政建设目的的必要条件。法律应将评审专家的这一独立地位、角色定位进一步明确，以消除这些年来政府采购活动中时而出现的“评审专家服务于采购人”、“还权于采购人”等这样那样的谬误。

当然，现有评审专家应该实现一个角色转换，即从单纯的技术类专家涅槃为可行性、风险性市场竞争的评价专家。因为政府采购项目评审的对象——投标供应商响应方案，其并非是一份单纯的技术资料，而是一份市场竞争方案，其客观上具备了可行性、竞争性和风险性的特性。

从政府采购实施全过程来看，财政类科学的应用占比，逐渐与其他学科形成交叉协同而相对降低。财政类学科已经不是唯一的覆盖政府采购实施全过程的理论体系；随着人类在社会管理上认识的深化，现代学科发展的不断丰富，更多的学科，如项目管理、评价学、过程控制、风险管理以及博弈论等学科，越来越对政府采购活动的实施起到理论性的强力支撑。

从法律层面来看，除了《政府采购法》以及相关货物、服务等采购分类与管理的相关招标、谈判采购规定外，采购项目实现的过程（策划）还涉及《安全生产法》等许多法律法规、甚至地方法规的约束。如垃圾清运服务采购项目，投标企业应具备垃圾清运资质。但在深圳、浦东，因地方法规的规定而取消了供应商在这类服务资质上的限制。

一项“某部广告图文制作采购谈判项目”，四家投标供应商都不具备法规要求的印刷经营许可、影视制作经营许可；也无安装资质，其投标响应却进入了正常的评审程序。不仅如此，评审专家还识别到四家投标（广告）供应商自身无生产产品的制造加工资源（如生产线或加工场地区域），响应方案中却未策划相应的采购过程策划控制。

如此的供应商投标响应，评审专家在采购评审中，应该识别到其存在的经营资质不合法以及履约风险。

由于对政府采购活动机理认识层面的局限性，投标供应商响应方案长期徘徊在技术资料认知层面。此案例中，评审专家识别到的——包括缺失采购过程策划、履约团队配置不合理等——履约风险，可能还会当成所谓“自由裁量”来对待。投标供应商响应方案在报价合理性、履约团队配置合理性、质量控制可操作性、履约风险识别应对等等方面，未实质性得到评审评价识别，采购人或服务受用者也就难以体会到专家评审输出评价的价值。最近中国政府采购网推出的《典型案例问题评说》分三期列举了十二个（方面）案例进行深度刨析，发人深省；百度中可搜。应该引起相关方面的重视，否则事实上形成了市场分割，阻碍全国统一大市场的建设。

问题三：如何看待《政府采购法》的修订？

回答：从宏观层面看，一方面，《政府采购法》经过二十年的实践，探索出许多符合我国国情的制度经验，与这些制度经验相对应的法律也应得到完善。另一方面，《政府采购法》与《招标投标法》，多年来两法呈分立的局面；一个领域、两套体系、多头监管的状况，应该得到改变。同时，我国政府与主要西方经济体的GPA（政府采购协议）谈判，也需要两法达到统一协调。

从采购制度的微观层面看，评审专家在开展采购项目评审时，要达到公正的原则要求，其评审评价的准则就离不开统一、相融的法律法规、制度规定、强制标准等等。一个完整的采购系统法律法规体系，是采购项目评审评价的基础和支撑。

无须讳言，不仅仅是《政府采购法》或两法统一协调性上存在修订的需求。以两法为上位法的相关管理规定、部门规章都存在修订的必要性。从国家法律体系上来说，构成的政府采购制度法律体系应是其子系统，都必须尊重、符合国家法律体系的大格局要求。

我国政府采购制度及施行，受西方主要经济体以往政府采购制度的影响至深，“与国际接轨”成为我们推进这类社会经济活动的重要依赖方式，特别是每当面临“程序与绩效”矛盾之时，更显得有些偏激。其实，程序与效率始终存在矛盾，是其客观性。繁琐的程序、降低风险，但成本高、效率低；简化的程序、效率高，但伴随风险也高。应当追求的是程序与绩效的协调统一，这当然与经济发展的基础密切相关，如法律体系、信用体系建设程度等等。有些制度程序的设计，最初是受制于所处的民族文化和国情。在针对这类程序时，往往表现为极端的否定态度。是否定程序、还是修改完善程序，是两种截然不同的态度与行为。否定程序，是无序的盲目意识行为；修改完善程序，是按照一定的程序来建设完善制度。建设法治国家，应该尊崇的是后者。

今天的时代是一个崭新的时代，是一个人类社科人文学术高度发展的时代。正像所称第三代航天器的中国空间站，其建造、运行就不能完全模仿以往年代的空间站航天器。事实上，中国航天器建造、运行应用了更多当今的高科技与新材料（如大量超轻、超强碳纤维材料的应用）。作为这个时代的第二大经济体国度、又具备鲜明中国特色政治经济状况下的政府采购制度，在学习他人经验之时，也需考虑结合自己的实情。这就是，既要考虑“与国际接轨”、也不应丢弃“中国方案”。

问题四：如何看待“采购人组建评审委员会”这项可能的制度变更？

回答：2022年推出的《政府采购法修订二次征求意见稿》第四十八条“评审委员会组成”，其表明评审委员会由采购人组建并且评审委员会可以全部由采购人代表组成。虽还处于征求意见阶段，但确是社会在修法反响方面的一个热点，其反映了当前对政府采购制度中专家评审制度的一种认知写照。

前面讲了，专家评审制度是一种制度机制，即通过独立的第三方评价者（评审专家）对投标供应商响应采购人采购需求的方案，进行评审；评价出风险可控、价值更优的采购履约方案，从而确定中标供应商。从认识论来看，专家评审本身应是一物有所值、甚至物超所值的价值认识过程。

出现“评审委员会可以全部由采购人代表组成”，与当下的专家评审现实息息相关。

由于我国政府采购评审专家选聘的特殊原因等，当下的采购项目评审主要是对采购需求中所列计分指标进行加权统计汇总。这样的统计过程，难以让采购人感受到采购评审过程给采购需求的实现、带来价值提升。事实上，这样的统计过程由当今人类掌握的AI技术来完成，更能避免专家评审时可能的人为偏离客观和公正。同时不排除，部份专家不能公平的对待同时参与投标的所有供应商响应方案，而存在倾向于采购人意愿的供应商中标。由此，一个未体现价值的“评审过程”，更多的让采购人感受到成本的负担（包括时间成本耗费）。倾向于采购人意愿的供应商“通过评审”而中标，试想一想、倘若评审结果都是如此的“可预见”，（采购人）终究会意识到这样的“专家评审”过程确无存在的实际意义了！

政府采购制度的施行，是政府参与到市场经济（交易）中来的一种特有形式，为避免既是管理者、又是参与者给市场经济有序运行带来的可能负面问题，严密的制度笼子与程序建立是必须的——依法采购与公平竞争应是政府采购制度施行的灵魂所在。尚且、政府采购制度有诸多政策功能需要实现。在此，更不能忽略、甚至人为排除各方利益者在政府采购（交易）活动这块蛋糕上的博弈——市场经济的本质属性。

抛弃以往对政府采购活动片面的认知，从多维度认识看待政府采购活动及专家评审制度，一定程度的创新，不应完全拒绝。但“评审委员会可以全部由采购人代表组成”这样的制度变更，相关社会层面与管理部门应谨慎推进、审视到位，政府采购制度施行——依法采购与公平竞争制度灵魂、可能面临的风险与挑战；立足辨证的事物发展规律，并非一帆风顺，就可能经历多次的反复。

二十年政府采购制度实践，是财富、亦或是成本。