【文字解读】《淮北市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包导则》政策解读

一、起草背景依据

工程总承包是指工程总承包单位按照合同约定，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。为深入推进建筑行业高质量发展，2016年5月，住建部印发了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，要求开展工程总承包试点；自2017年起，国家陆续发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，在国家层面推进工程总承包，并实现了对工程总承包领域首次立法；2020年12月，安徽省发布了《安徽省建筑市场管理条例》,对工程总承包模式提出了要求。但是，近年来工程总承包招投标实践过程中还存在很多不足，如：招标条件不明确，招标文件内容、评标办法及重点评审因素没有具体标准，在合同订立、计价方式、过程结算等环节缺乏适用于工程总承包管理标准的规范性文件，工程总承包配套政策及管理经验的欠缺导致工程总承包模式的优势未能充分发挥。为进一步推进我市工程总承包的发展，帮助招标人更好地进行工程总承包项目招标，我们研究制定了本《导则》。

二、起草过程

为深入推进我市建筑行业高质量发展，引导招标人规范实施工程总承包项目，促进财政、国有资金高效利用，依据《中华人民共和国招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》、《安徽省建筑市场管理条例》等有关法律、法规为依据，借鉴兄弟城市先进经验，结合本市实际，形成了征求意见稿，先后在本局机关、市发改委、市住建局、市交通局、市水务局以及市建筑业协会和部分市场进行广泛征求意见，先后征求意见建议28条，其中采纳16条，12条不予采纳。
    我们在学习借鉴省内其他地市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则基础上，依据公共资源交易领域相关法律法规规章的规定要求，结合本市实际，经过反复研究修改，于2022年6月初形成了《淮北市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则（征求意见稿）》

2022年6月，我局征求了省、市各行业监督部门，市建筑业协会及公共资源交易各方主体的意见建议。

2022年6月14日，邀请工程建设相关专家开展《淮北市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则（征求意见稿）》论证会，会议提出了几点建议，我局采纳后完善了《淮北市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则（征求意见稿）》。

2022年7月28日—8月28日，在局网站公开征求《淮北市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则（征求意见稿）》修改意见，期间未收到反馈意见。

根据省、市各行业监督部门，市建筑业协会及公共资源交易各方主体反馈意见建议，修改完善形成《淮北市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则（初稿）》。

2023年7月14日，经法律顾问审核，《淮北市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则（初稿）》未违反《关于印发<公平竞争审查制度实施细则>的通知》规定的审查标准。

2023年7月14日，经法律顾问审核，《淮北市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则（初稿）》符合我国相关法律、法规、规章。

2023年8月15日，通过局长办公会审议通过后正式印发。

三、出台导则的意义和总体考虑

（一）明确了适用范围。国家管理办法规定建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。结合本市实际，《导则》在国家管理办法的基础上，对适用范围作了进一步细化，进一步明确了不宜采用工程总承包模式发包的项目。即：工程建设范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量、工程进度等前期条件不明确、不充分的工程项目；工程时间紧迫，无法确保投标人有充足的时间对招标文件进行仔细研究和核查招标人需求的工程项目；对个性化要求较高、情况较复杂、建设需求和标准存在较多变数的项目不宜采用工程总承包模式。

（二）规范了招标条件。在一般项目招标应具备的条件的基础上，依据国家管理办法的有关规定，《导则》进一步明确，建设单位应当完成项目审批、核准或者备案后，方可进行工程总承包发包，并根据项目的不同类型，分类明确了不同的发包要求。其中，企业投资项目，在核准或备案后即可进行发包；政府投资项目，原则上需在初步设计批复后发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

（三）明确了招标文件主要内容。由于国家、省并未出台工程总承包招标文件示范文本，工程总承包项目招标文件可以参照国家发展改革委等九部委发布的《标准设计施工总承包招标文件》编制，国家管理办法第九条规定了工程总承包招标文件的主要内容，《导则》在此基础上进一步细化了招标文件的内容。

（四）提出了评标办法。国家管理办法并未规定工程总承包项目采用何种评标办法。为进一步完善工程总承包相应配套制度，结合本市近年来工程总承包项目实施情况，《导则》规定工程总承包项目评标宜采用综合评估法，并在附件中提供了工程总承包综合评估法的具体程序、重点评审因素、评价标准等内容。招标人可以参考附件内容并结合具体项目实际情况制定评标办法。

（五）明确了合同形式和过程结算。根据本市近年来工程总承包项目实施情况，同时控制投资，《导则》明确工程总承包项目适宜采用总价合同。采用总价合同的工程总承包项目，除招标文件或者工程总承包合同中约定的调价原则外，合同价款一般不予调整。建设工期一年以上的工程总承包项目应当实施施工过程结算，并在施工合同中约定相关施工过程结算的内容；施工过程结算节点可根据工程特点、施工周期、分部工程进行划分；国家法律法规规定对工程项目的计量与计价成果进行监控的机构和评审人（包括财政评审）应当按照国家法律法规规定进行监控和评审。

在工程总承包项目的适用范围、招标条件、招标文件内容、投标人资格及条件、评标办法、过程结算及决算等重点环节作了进一步的细化和深化。

房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包导则的出台意义重大。首先，它有助于进一步规范和指导工程总承包项目的实施，提高工程建设的质量和效率。在工程建设过程中，总承包导则规定了各方的工作职责和流程，以确保工程顺利进行并减少错误和纠纷。其次，该导则有助于促进工程建设行业的创新与发展。随着科技的进步和市场需求的变化，工程建设行业需要不断进行创新和改进。总承包导则的出台为行业提供了新的发展方向和思路，鼓励企业加强技术创新和管理创新，提高核心竞争力。
此外，该导则还有助于提升工程建设行业的整体水平。通过推行总承包导则，可以促进企业之间的交流与合作，提升整个行业的专业化水平和协同效率。同时，总承包导则的实施也可以推动工程建设行业的标准化和规范化，提升行业的整体形象和信誉。
综上所述，房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包导则的出台对于规范工程建设行业的发展、促进创新与进步以及提升整体水平都具有重要的意义。

四、主要内容

本导则共17条。主要有以下几方面要求：

一是明确了淮北市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包的适用范围。

二是明确了招标人应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。

三是界定不适宜工程总承包的情形。

四是设定了工程总承包项目资格条件设置时，应当考虑的因素。

五是列举了工程总承包项目招标文件中应当明确的事项。

六是明确了工程总承包项目优先采用综合评分法，鼓励采用总价合同。

七是提出工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。

八是提示招标人需要注意的风险点。

九是明确了招标人应当根据不同阶段的设计文件，参考工程造价指标、概算定额等设定最高投标限价。招标人设置最高投标限价时，可根据项目特点同时设置勘察设计、设备采购和施工的分项最高投标限价。最高投标限价不得高于投资估算、初步设计概算，确需调整的，应当在调整前报经原项目审批部门批准。不得将投资估算或初步设计概算中不属于招标范围的相关费用列入最高投标限价。

五、工作目标

通过对全市市政和房建工程总承包项目的引导和规范，进一步提高工程总承包招标文件的编制水平，规范总承包项目的实施，提高项目实施质量，压缩项目实施周期，促进资金合理高效利用，降低项目廉政风险。

六、创新举措

（一）明确了不适宜的情形。即，工程建设范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量、工程进度等前期条件不明确、不充分的工程项目；工程时间紧迫，无法确保投标人有充足的时间对招标文件进行仔细研究和核查招标人需求的工程项目；对个性化要求较高、情况较复杂、建设需求和标准存在较多变数的项目不宜采用工程总承包模式。

（二）明确了招标条件。即，建设单位应当完成项目审批、核准或者备案后，方可进行工程总承包发包，并根据项目的不同类型，分类明确了不同的发包要求。其中，企业投资项目，在核准或备案后即可进行发包；政府投资项目，原则上需在初步设计批复后发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

（三）细化了招标文件内容。由于国家、省并未出台工程总承包招标文件示范文本，《导则》在此基础上进一步细化了招标文件的内容。

（四）明确了评标办法。《导则》规定工程总承包项目评标宜采用综合评估法，并在附件中提供了工程总承包综合评估法的具体程序、重点评审因素、评价标准等内容。招标人可以参考附件内容并结合具体项目实际情况制定评标办法。

七、下一步工作和保障措施

一是加大对导则的宣传力度，扩大政策的知晓率和覆盖面，引导符合条件的项目积极推行总承包。二是加大对导则的培训。采取走出去请进来的方式，对项目较多的单位进行专题培训，提高工作质量。三是及时总结经验，注意在实施过程可能存在的问题，及时采取补救措施，确保项目顺利实施。四是及时修改完善，对导则实施过程存在的突出问题，要及时进行修订，通过不断完善，提高的实际操作性。

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